摘 要 “寻租”这个话题大伙都很熟悉，但“立法寻租”如此一个隐蔽性强但对大家平时生活乃至国家社会经济进步影响很大的问题却没得到应有些关注和批判。本文旨在通过剖析国内现阶段“立法寻租”现象，商议解决对策，并由此引出立法上的一个根本性问题即立法的民主性，提出一些我们的考虑。

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“寻租”这个词汇在目前学术界也算是个热点，在经济学界，“寻租”（rent – seeking）又称“直接的非生产性寻利”（DUP）。“寻租”活动就是非生产性追求利益的行为，是借助行政和法律方法妨碍生产要点在不同产业之间自由流动和自由角逐的方法来维护或攫取既得利益的行为。 在中国，“寻租”的定义是和腐败联系在一块的，各种利益集团或个人通过贿赂等不正当方法干涉公权力，以达成个人利益的最大化。

1、“立法寻租”问题的提出
在日常，大家获悉的“寻租”现象通常都是“行政寻租”，即以直接的行政干涉的方法来迎合利益集团的需要。对于更隐蔽的“立法寻租”现象大家关注得不多。事实上，这一现象并非近期才出现的，大家国家政治经济现实情况决定了在过去一段很久内，“立法寻租”问题得不到关注。重要原因有4、1、党的一元化领导，强化了行政主导型社会，法律一直只被当作一种控制社会的方法，被行政吸收或者包容了，大家习惯于生活在“爸爸妈妈官”的庇护下；2、大家国家的立法体制自己的局限，人民代表大会规范是国内的根本政治规范，根据宪法规定，人大是国家的最高权力机关，“一府两院”由人大产生对人大负责受人大监督，可以说宪政构造是以“立法至上”为标准的，但因为人大代表的产生过程的局限与活动的很设性，致使人大的权威大大减少，立法活动没办法得到多数人的认可；3、长期以来国家落后的社会经济情况（尤其是计划经济体制下的社会经济情况）决定了在在立法范围进行“寻租”的可能性不大，由于“寻租”这一问题一般是和市场经济、自由角逐联系在一块的。4、公共信息披露规范的缺失，国家对新闻出版活动实行了严格的审察规范，很多要紧信息被以维护国家安全和社会稳定的名义而封禁起来，特别荒唐的是，对于立法活动如此本来应该具备最大公开度的活动也常常被封锁消息，不少法律都是在多数人不知情的状况下，“空降”而生的。


伴随国内改革开放的不断深化，市场经济体制的不断健全，国家对经济主如果在宏观层面上进行调控。大家所熟悉的宏观调控的方法主要有3、经济方法、法律方法和行政方法。法制建设在改革开放将来得到了空前看重，一大量法律法规被拟定，每年还有不少法律法规被列入立法规划中。据统计，截至1994年6月底，全国各类现行有效的经济方面的法律法规和规章共计1581件，而其中1978年12月以前的仅有12件。 在经济所有“优先”的年代里，作为经济迅速健康进步的势必产物和保障——法律也相应得到了大进步，立法 上的一举一动已经开始能影响到社会的利益分配格局，愈加多的个人和利益集团开始介入其中，企图通过各种方法干涉立法活动，以从源头上为自己谋取最大利益提供“合法”的保障。

2、目前国内“立法寻租”近况及表现
在国内目前立法活动中，“立法寻租”现象主要表目前两个方面：一是部门“打架”、争权夺利；二是立法过程中强势集团的身影愈加多，而弱势群体和其他阶层处于被排挤边缘化的状况。
对于第一种，立法“部门化”的现象，不少人已经知道一些。部门之间互相争权夺利已经是公开的秘密，最典型的莫过于《公路法》中“开征燃油税”的问题与《反垄断法》的起草。
1997年7月3日，八届全国人大常委会通过了《公路法》，提出“公路养路费改为燃油附加费”，拟于1998年1月1日起推行。但随后国务院提出的公路法修正案（草案），却两次未获人大常委会通过。
1999年十月31日，九届全国人大常委十二次会议，最后通过了《公路法》修正案后，就不断传说马上推行燃油税，但又不断地宣布延后实行。到今天将近5年时间过去，人大已两次换届，大家反而看不到颁布的期望了。 其中的重点是各利益主体之间博弈所带来的平衡与再分配问题。 燃油税问题涉及到税务部门，交通部门，国家财政部，国家发改委，与庞大的地方政府等各方的利益，都想把握改革的主动权，为了争夺《公路法》修正案的起草权，而争得不可开交。显然非常大程度上，里面有“部门利益”在作祟。
从2004年开始，被看作市场经济要紧指标的《反垄断法》加快了立法进程。然而，专家称这部呼声日高的法律“今年颁布期望不大”。缘由在于，国家发改委、商务部和国家工商总局都高调“问津”《反垄断法》的立法工作，导致“群龙无首”，使这部法律的颁布受阻（1月11日《北京晨报》）。 《中国年轻人报》在谈到这个问题时，干脆用了“三个和尚没水喝”的比喻，《反垄断法》是中国八届、九届全国人大立法规划确定的立法项目，10年前就由原国家经贸委、国家工商总局起草形成了法律草案。难就难在大伙抢着担，大家都想主导这个法案的起草。去年6月，在盛杰民教授的报告《警惕跨国公司在华限制性角逐行为》推出之后，国家工商总局飞速颁布《在华跨国公司限制角逐行为表现及对策》；下面的10


月，商务部又非常快拿出了《中国反垄断法》，并成立反垄断调查办公室，拓展市场秩序的调查；现在，国家发改委又在发布的经济研究报告中把推进《反垄断法》颁布当成今年的重点工作。 非常显然，无利不起早，三部委如此的动作积极，就跟上述燃油税的问题一样，都想把利益的重点学会在自己手里。
这种部门行业间的立法圈利活动，肯定是一种“立法寻租”，立法腐败活动，对公共生活安全风险很大，它干扰了社会经济活动的正常进行，譬如《反垄断法》如此一部规范市场经济的要紧法律迟迟不可以颁布，对于构筑健康的国民经济体系是个重大妨害，同时它也浪费了宝贵的立法资源。
对于第二种“立法寻租”情形，也就是一般意义上的“立法寻租”，由于大家国家立法过程的透明度非常不够，普通人非常难详细知道其中的明细，对其中是不是参杂了一些不好的原因也无从得知。不过有一个例子应该是可以拿出来佐证的。那就是2002年1月1日开始推行的《计算机软件保护条例》。这个条例把国内所有单位和个人，在未经授权的非商业用软件的行为，“一刀切”地规定为非法，要加以处罚。 这种超级保护超越了WTO的规范，也超越了有关发达国家的软件保护水平。 有理由相信这个条例的通过其背后有不简单是什么原因。尽管到现在为止，仍然没确凿的证据显示Microsoft过去对于新条例某些条文的修改产生过直接影响。但，Microsoft参与其中的美国商业软件网盟在中国各地召开软件法律保护巡回“研讨会”时常常出面的几位“讲师”，同时也是软件条例修改过程的主要参与者，则是不争的事实。
至于在其他范围内，譬如汽车工业，房产行业等，地方在拟定汽车引进，房子动拆迁等地方性法规时，其背后是不是有一股强力在左右着则是非常明显的。尤其是在汽车工业范围，每个地方的保护主义是公开的，是使用方法律方法“合法的”对抗市场经济自由贸易的原则。房产行业中，地方政府和开发商相互勾结，通过颁布法规规章，“合法地”以低廉的价格剥夺农民的土地然后高价倒卖出去，所有都是那样堂而皇之，强愈强、弱愈弱。而这种强势群体通过法律方法“合法”掠夺弱势群体的做法特别应该引起大家的警惕。

3、“立法寻租”现象的根源
“立法寻租”现象的出现和蔓延，无论是部门“打架”、争权夺利，还是强势集团“合法”掠夺弱势群体，归根结蒂还是一个利益驱动的问题。
大家国家是人民民主专政社会主义国家，大家一般都会觉得，政府是公共利益或者是全社会利益的代表，政府是由人民代表大会选举产生的，是代表广大人民直接行使国家行政权，理应为人民服务，而不会有个人利益、部门利益的问题。但应该是什么和实质是什么却总是是两回事。在市场经济条件下，政府在代表着公共利益的同时，是不是也带有自己特殊的经


济利益是个核心问题。而事实上，“从西方国家成熟的法治经验看，市场经济进步在一定量上会加速利益群体的分化，致使多元利益主体格局的形成，政府在社会利益分配中承担的要紧职责，就是通过政策拟定实行价值的权威性分配，使社会利益在不一样的利益主体之间维持相对平衡，从理论上讲，政府在市场经济条件下可以有自己的特殊经济利益很难成立。”
但国内的实质状况是：在新旧体制转轨过程中，很多政府机关事实上默认了自己特殊经济利益的存在，并在实践中强化了这种默认，使政府内部的不同部门收入差距飞速拉开。这便致使每个部门想方设法要将各种可能获得的权利攥在手里，并且不断试图通过立法的形式保障或者扩大部门权力。因此出现譬如电信部门拟定的“霸王条约”，医疗卫生部门单方面公布的所谓“医疗事故鉴别处置的规定”，与部门之间互相的争权等都不足为怪。这类被叫做“立法腐败”的现象已非罕见，某些权力部门乘立法之机挟藏私货，将地方保护主义或者有益于其部门利益的内容写进法律、法规。难怪有学者会提出，对于如此的法律、法规人民不禁要问：依据如此的法到底是治国还是治民？
但大家应该清醒的认识到，无论是在民主社会、还是共和社会，政府作为国家权力的实行者，它的价值目的只能是公共利益。目前大家国家确实处在社会转型期，改革进入了攻坚阶段。近期国内舆论有一种不好的倾向，就是将所有在这一期间出现的问题都归结于社会正处于调整重新确立秩序是什么原因，从而在一定量上默认了不少不合理不合法的事情，把改革当成了挡箭牌和掩盖物。但事实上，改革带来的社会转型并不势必转移政府的价值取向，政府应该干什么不该干什么这个大方向应该是不会变的。但假如有的政府部门以改革的名义，进行“圈地运动”，把自己所管辖的范围看成是其食利范围，或者把某些管理部门或者对象看作是我们的利益，通过立法的方法去维护它，甚至是借助这种权力去坑害或者打击角逐对手，这就紧急背离了政府行政价值取向，也紧急亵渎了法的精神。这种情况，在一些涉及到专有、垄断性质的管理部门比较突出，譬如烟草糖酒专卖行业，铁路运输行业与劳动资质认证行业等。

“趋利避害”是人的本性，市场经济的大环境将人的“逐利”本性发挥得淋漓尽致。怎么样用最小的代价换取最大利益是大家一直关心的问题，根据马克思的说法，对于“资本家”而言，只须有300%的价值，他们就敢冒被杀头的危险。从刚开始的在“执法”过程通过贿赂等方法来逃避规则或减少规则的约束，到后来更多人开始意识到与其等法律法规颁布后不时的去“公关”，还不如从刚开始就直接介入游戏规则的拟定过程中，于是“寻租”活动从“执法”范围开始扩展到源头“立法”范围来。新规范经济学理论觉得，“个人既能够在既定的规范框架内专心于生产，也可以从规则拟定者、立法者和政府机构中争取法律或规则的有利变动，以达成个人财富最大化，具体的渠道取决于改变权力结构的相对本钱。当本钱


较低时，有影响的利益集团会干扰拟定一些使社会的生产能力之部分达成的经济规范。”
事实上在西方社会，企业等各种利益集团公开游说国会议员的活动都是公开的，美国商界各种利益集团和劳工组织对联邦政府和国会进行游说的成本每月高达1亿USD，年游说成本超越12亿USD，游说主要针对联邦政府预算议案、税收、医保、贸易及环境保护等范围。 立法活动本来就是一个多方博弈的过程，在利益多样化的社会结构下，只有让所有遭到影响的利益在立法过程中都能得到充分反映，才能在相互角逐的利益之间达成一种妥协，形成一种共识，才能保证公众对最后立法结果的认可和支持。
大家国家由于政治现实情况，一直都在宣扬普适的社会主义民主，一直不愿正面面对在立法、执政过程中的存在的问题。而事实上，对于国内如此一个“官商”历史悠久的国家，利益集团干涉操纵政治的现象一直都没断绝过，有理由相信在市场经济环境里，这一现象只能加多加重。但，和西方社会不同，大家国家利益集团干涉政治立法是隐蔽的不公开的，而且有时候只不过强势集团单方面的行为，其他的利益群体则被排斥在外。这种遮遮掩掩的行为的最大受害者其实就是社会的弱势群体，由于他们的诉求没办法得到伸张，并且他们的权益总是被强势集团以合法的形式通过公权力加以掠夺。“立法寻租”或者说“立法腐败”紧急损害了社会的公平正义理念，损害了人民政权的合法性，也是导致社会不稳定的一个要紧原因。行政上的“执法寻租”影响的可能只不过某个特定的人或群体，但假如上升到立法高度的“寻租”活动，那其影响面将大大增加，尤其是对于全国普适性的法律的立法干涉，无疑将对社会生活的每个方面产生紧急的负面影响。而且由于立法活动复杂性、周期长等特质，致使一旦出现问题，要纠正更不是件容易的事情。大家不禁要问：一小部分人通过“合法”方法攫取大多数人的利益，而聚集很多财富，这种情况只能在哪种国家才会存在？

4、立法民主公开是解决“立法寻租”问题的根本渠道
“民主性”是立法的根本特质，法是公共意志的集中反映，或者也可以说是社会大部分人意志的反映。任何立法活动都要得到社会多数人的同意。由于现代社会的复杂性，公民直接立法的状况已经很少见，除非是重大的涉及到宪法决议的问题，一般不会出现公民直接立法的状况，由于确实如此一种做法本钱太高。所以世界上大部分国家都使用了代议制的民主立法模式，即由公民选出民意代表来代表他们行使立法权利。但这样一来，民意代表是不是能真正确实的将选民的意志反映出来则是一个非常大问题。所以在这样的情况下，就需要充分发挥立法“民主性”的本质属性，积极扩大民众参与立法的广度和深度，让法揭秘于民众的视线之中，遭到民众的监督。
大家了解，立法过程一般包含立法草案的提出、审议、表决、公布推行这四个阶段。因为国内人大会期比较短，而且代表大多是非专业职员，故在实践中状况是“当有关机构确定


一个立法项目，做出一个立法决策之后，只须能顺利完成起草工作，法案的通过一般不成问题，对于已提交审议的法案极少做大的实质性变动，而且表决的程序也是采取对法案的整体表决而不是逐条表决的方法”，即“致使决定法案命的阶段前移，正式立法阶段更侧重于仪式性，而立法筹备阶段却无声无息起到了实质性的决定用途”。 而现阶段国内大多数立法草案皆有国务院及其部门提出，实质人大“橡皮图章”的尴尬地位已经将立法的主战场从人大会场转移到了行政内阁中。而大家讨论“立法寻租”问题其实也主如果在讨论“行政立法寻租”的问题。因此，在目前的政治现实情况下，要解决“立法寻租”问题，重点是做好立法筹备过程中的透明公开。也就是在法案形成草案提交审议表决之前的过程中要透明公开。具体来讲，有以下几个方面：

（一）立法动议过程公开，人大政府在拟定立法规划时，应该尽可能听取不同阶层人民的声音，将最紧迫，人民最关心的议题列入规划中，立法规划应该向全社会公布，同意社会讨论，要打造系统化的立法文件公开规范，扩大立法文件的公开的范围，要保证公民可与时知道国家最新的立法意图和立法动态。
（二）立法草案的形成过程公开，反对部门的“闭门造车”行为。由于前述缘由，立法草案事实上起到了决定性用途，因此它的颁布不可以有丝毫粗心。立法草案的提出，应该尽可能寻求社会的建议，尤其是专家和法律工作者的建议，1982年以来大家国家有近十部要紧法律采取了公布草案，由全社会广泛讨论的做法。 应该尽可能降低部门提出草案的机会，走出“自己立法自己实行”的困境。另外对于学者所呼吁的“立法草案招标制”也是一个值得尝试的举措。
（三）立法听证规范。立法听证规范是在现行政治体制下最大程度保证立法水平，保证社会各阶层权益的唯一渠道。在立法上的一系列交流与协商方法中，立法听证最为刚性，最为民主。通过听取立法过程忠可能涉及到的利害关系双发或者多方的陈述和辩论，一方面国家立法机关可以借此机会对马上拟定的法律的本钱、将会获得的实效、法律推行的阻力等问题进行充分评估，其次不同利益集团之间的矛盾与冲突也可以在此得到解决、协调、妥协。 听证规范是立法民主的要紧表现之一，同时也是立法民主的要紧保障。但值得警惕的是，假如得不到科学的权力配置设计，听证规范非常可能仅仅流于形式，目前社会深恶痛绝的“逢听必涨”的状况，就是一种典型的形式主义做法，其重要原因就是听证和决策过程的脱节，听证规范没办法对决策者起到有效的制约。

“立法寻租”活动是社会综合用途的产物，需要每个方面一同配合，来根治这一顽疾。就现行政治规范而言，特提出以下几个方面可能适用的远景策略：


（一）放宽新闻审察规范，要加大大众媒体对国家立法活动的宣传和监督，要通过媒体使国家立法活动暴露在阳光之下，亦即所谓的“阳光立法”。
立法活动本身并无秘密性可言，理应同意公众的监督，只有彻底的公开，才能有有力的监督，近期由大众媒体不断披露的关于有关部门争权夺利，控制立法主导权的报道是个非常不错的开端。就是要让这类部门暴露于公众视线中，同意公众批评和谴责。只有如此，才能使一些不合法不适当的行为遭到监控，并且因此得到纠正。对于国家的立法活动和草案，应该允许大家在大众媒体上公开自由的发表建议和怎么看，并且应该有一套健全的信息反馈规范，以使民间的声音准时传达上去，以便立法者做出适合的选择。大众媒体负有交流民众和立法者的重任。
（二）对于现行人民代表大会代表的组成可以做适合调整，要叫人民代表大会真正具备广泛的代表性，让每个阶层都能有它们的立法代言人，以平衡各方利益。同时应该充分发挥各种协会和群众团体有哪些用途，要形成一种可持续的公开的立法干涉，让政权外的各种群体的利益都可能得到保障。
另外，从国内现阶段的状况看，人民代表在名义上已经具备相当大的广泛性，但大家都非常了解，国家权力机关及其组成职员事实上是缺少选举基础的，所谓的“从群众中来，到群众中去”的理念并没得到落实，这类所谓的各界代表，基本上都是“养尊处优”，超然于人民之上的，尤其是那些社会低阶层的代表，基本上已经脱离它所代表的群体。因此怎么样更有效的加大人民代表和人民之间的联系和交流，让他们确实真正的听到基层民众的呼声，并想为其争取最大化利益，则是大家确切需要做的事情。
（三）构筑违宪审察规范，“违宪审察”也是学术界的一大热门，呼吁了这么多年也不见有哪些动向。现行的“抽象行政行为不可诉”的规定无疑是地方、权力部门“立法寻租”的一种保护伞，只有让法规规章同意司法审察，通过司法程序来监督地方、权力部门的立法“圈利”活动，用公权力去干涉公权力显然比用民众去干涉公权力有力得多。


注解：
⑴崔卓兰，于立深《行政规章研究》．长春：吉林人民出版社2000年．P326。
⑵周林彬《法律经济学论纲》．北京：北京大学出版社1998年．P 317。
⑶这里的“立法”使用《立法法》的范围。《立法法》第二条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的拟定、修改和废止，适用本法。
⑷程远《千呼万唤始出来 燃油税为什么难产》，载于《经济日报》2004年7月30日
⑸林光《发改委、商务部再议开征燃油税 各方利益的博弈》，载于《21世纪经济报道》2004年9月2日
⑹李克杰《反垄断立法主导权之争背后的利益诉求》，载于《国际在线》2005年1月12日
⑺杨涛《解析中国反垄断法立法：三个和尚为什么没水喝》，载于《中国年轻人报》2005年1月13日
⑻《计算机软件保护条例》第二十四条规定：“除《中国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当依据状况，承担停止侵害；消除影响、“赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害社会公共利益的，由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以并处罚款；情节紧急的，著作权行政管理部门并可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设施等；触犯刑律的，根据刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任： 复制或者部分复制著作权人的软件的； 向公众发行、出租、通过信息互联网传播著作权人的软件的； 故意避开或者破坏著作权人为保护其软件著作权而采取的技术手段的； 故意删除或者改变软件权利管理电子信息的； 出售或者许可别人行使著作权人的软件著作权的。 有前款第项或者第项行为的，可以并处每件100元或者货值金额5倍以下的罚款；有前款第项、第项或者第项行为的，可以并处5万元以下的罚款。”
⑼俞梅荪 王俊秀 方兴东 赵岩《立法的社会论争和民间游说与司法互动―国内宪政民主规范的新尝试》，载于《新浪科技》http://tech.sina.com.cn/it/e/2003|03|06/1327169922.shtml
⑽王以超《从执法寻租到立法寻租：〈软件条例〉的背后》，载于《财经》2003年1月6日
⑾崔卓兰，于立深《行政规章的经济剖析》．吉林大学社会科学学报 1999年第5期
⑿汤啸天《立法民主与立法水平》．探索与争鸣 1999年第4期
⒀崔卓兰，于立深《行政规章研究》．长春：吉林人民出版社2000年．P327。
⒁范颂九《美国利益集团游说月费一亿USD》，载于《人民日报》1998年3月9日
⒂李文发《健全行政立法对行政权力制约的探析》．探索与争鸣 2004年第2期
⒃法任飞 何敏《代议制下的公众与立法》．人大研究 2004年第6期
⒄这十部要紧法律是宪法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行示威法、全民所有制工业企业法、土地管理法、村民委员会组织法、合同法、婚姻法。王春光《民众参与立法是法的正当性之基础》．法学杂志 2002年第2期
⒅王春光《民众参与立法是法的正当性之基础》．法学杂志 2002年第2期